Hoe een wet voor meer openbaarheid in negen jaar systematisch werd uitgekleed

Een ieder heeft recht op toegang tot publieke informatie.

Dat is het veelbelovende uitgangspunt van de nieuwe Wet open overheid (Woo) die sinds 1 mei van kracht is. ‘Een misschien ook wel symbolische, maar toch een belangrijke stap’, bespiegelt minister Kajsa Ollongren van Binnenlandse Zaken op 28 september 2021 in de Eerste Kamer die de Woo met een stevige meerderheid goedkeurt. Alleen CDA, ChristenUnie en SGP zijn tegen.

‘Als deze wet straks goed functioneert en als we de informatiehuishouding op orde hebben, dan maken we het voor mensen veel gemakkelijker. Je hoeft er niet om te vragen, want je kunt het gewoon vinden. Het is gewoon toegankelijk. Als je het recht op informatie op die manier als uitgangspunt neemt, zet je toch wel een fundamentele stap’, schetst Ollongren het lonkend nut van de Woo.

Zij reageert op de stelling van SGP-senator Peter Schalk dat de Woo niet méér betekent dan de oude Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Dat was juist wél de bedoeling van Mariko Peters. Het Tweede Kamerlid van GroenLinks produceerde in juni 2012 een initiatiefwet die een volgens haar noodzakelijke cultuuromslag bij bestuurders en ambtenaren moest gaan forceren.

Peters gaf daarmee gehoor aan de stevige kritiek van nationaal ombudsman Alex Brenninkmeijer op de overheidscultuur van geheimhouding. Wie een beroep doet op de Wob om informatie boven tafel te krijgen, wordt vaak tegengewerkt.

‘Als een minister het niet wil, gaat een hele batterij juristen in de wet graven om zaken binnenskamers te houden die openbaar horen te zijn’, stelde de ombudsman vast op basis van eigen onderzoek. ‘Terwijl je moet kunnen zien op grond van welke afwegingen en argumenten een besluit tot stand is gekomen’, vond Brenninkmeijer.

Van gunst tot recht

Om de openbaarheid van bestuur van een gunst tot een recht te kunnen verheffen, grijpt Peters in haar wetsvoorstel onder meer terug op suggesties die al in 1983 waren geopperd door de adviescommissie Biesheuvel, vernoemd naar de voormalige minister-president van de ARP.

Informatie moet aanmerkelijk sneller worden verstrekt, met hulp van een databank (register). Alle overheids- en semi-overheidsinstanties komen te vallen onder de informatieplicht.

Dat dergelijke hervormingen in overheidsland vooral veel weerstand oproepen, maakt Peters als kamerlid niet meer mee. Al een week of wat na de lancering van haar wetsvoorstel blijkt dat zij afhaakt voor de Tweede Kamerverkiezingen van september 2012.

Het bedenksel van Peters lijkt meteen al ten dode opgeschreven. De Raad van State maakt er gehakt van in zijn advies van november 2012 over het wetsontwerp. Met de bestaande Wob is volgens de raad niets mis, hooguit mankeert er iets aan de uitvoering. Bovendien gaat de voorrang die Peters geeft aan het belang van openbaarheid ten koste van ‘andere gerechtvaardigde belangen’.

Door de wasstraat

’s Lands hoogste adviescollege doelt hiermee vooral op de staatsveiligheid en de eenheid van de kroon (de verhouding tussen regering en koninklijk huis) die Peters aan enige openbaarheid bloot had willen stellen. Een waagstuk dat wordt afgeblazen door Linda Voortman (GroenLinks) en Gerard Schouw van D66. Deze kamerleden hebben zich over het wetsontwerp van Peters ontfermd. Om resultaat te kunnen boeken, halen zij het document door de wasstraat van de Raad van State.

Maar hun aanpassingen gaan de Tweede Kamer in 2016 bepaald niet ver genoeg. VVD-er Hayke Veldman en Roelof Bisschop van de SGP zetten de toon als felste politieke tegenstanders van ruimere openbaarheid. Veldman is gepokt en gemazeld in gemeenteland als ambtenaar, raadslid en wethouder (in Nijmegen). Geschiedenisleraar en schooldirecteur Bisschop is politiek gevormd in zowel de gemeentelijke (Veenendaals raadslid) als de provinciale politiek (Utrechts statenlid).

Ook Gert-Jan Segers van de ChristenUnie, dan nog geen fractievoorzitter, trekt in de kamer aan de handrem. Gesteund door Veldman, poogt hij met een amendement (wijzigingsvoorstel) te verijdelen dat informatie over bescherming van het milieu, opsporing en vervolging van strafbare feiten, internationale betrekkingen en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer makkelijker openbaar kan worden.

De bepaling dat openbaarmaking pas achterwege blijft voor zover andere belangen ‘ernstig geschaad’ worden, gaat uit de wet. Zo besluit een fikse meerderheid van de Tweede Kamer, zelfs inclusief GroenLinks en D66!

In plaats daarvan wordt de slappe formulering uit de oude Wob weer van stal gehaald: ‘het openbaar maken van informatie blijft achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen andere belangen’.

Door deze ingreep ‘vervalt een op zichzelf nuttig instrument, namelijk dat er echt wel wat aan de hand moet zijn om iets niet openbaar te maken. Juist in een wetsvoorstel dat beoogt meer openbaar te maken!’

Dat constateert Eric Daalder, schrijver van het Handboek openbaarheid van bestuur en thans rechter bij de Raad van State. De jurist is één van de deskundigen die hun licht laten schijnen over de afgezwakte Wet Open Overheid die de Tweede Kamer heeft afgeleverd.

Overheidsorganisaties zien er desondanks nog steeds niets in. De wet is te ingewikkeld, onbetaalbaar en onuitvoerbaar, klinkt het tijdens een hoorzitting. Belegd door de Eerste Kamer die deze hete aardappel nu op zijn bord krijgt.

De senatoren Ton Rombouts (CDA, oud-burgemeester van Den Bosch) en Frank Köhler (SP, ex-wethouder van Amsterdam) vragen aan enkele sprekers wat de Eerste Kamer hiermee aan moet: goedkeuren of afstemmen? Daalder suggereert om het wetsvoorstel, ‘dat er in de kern goed uit ziet’, verder aan te passen met een zogeheten novelle. De koepelorganisaties van gemeenten en provincies eisen eerst een volledig onderzoek (‘impactanalyse’) naar de gevolgen en kosten van de wet.

De Senaat besluit tot zo’n impactanalyse en schort de behandeling van de Woo zolang op. De minister van Binnenlandse Zaken schakelt hiervoor ABDTopConsult in. Dat is een gezelschap roulerende topmanagers van ’s rijks Algemene Bestuursdienst.

De twee consultants die op deze klus worden gezet, schetsen een schrikbeeld in hun rapportages. Enorme investeringen zijn nodig voor een openbaar toegankelijk register met ‘vele miljarden documenten’ en ‘vele duizenden extra ambtenaren’ die dit alles moeten uitvoeren. Oplopend van vele honderden miljoen euro’s tot zelfs een paar miljard.

De onderzoekers gaan nog een stap verder. Wetgeving is volgens hen helemaal niet geschikt om de overheid transparanter te maken. Dat moet stap voor stap in de dagelijkse praktijk gebeuren.

Om zeep helpen

De indruk ontstaat dat met de impactanalyse een ambtelijk en bestuurlijk ongewenste wet in de Eerste Kamer om zeep moet worden geholpen. Eén van de consultants suggereert dit zelf in een mail die nota bene openbaar werd via een Wob-verzoek.

‘Bedenk dat we bezig zijn met een exercitie die mede tot doel heeft te voorkomen dat er een wet komt die als zodanig een onbehapbare werklast met zich zou brengen’, zo wordt een weigerachtige ambtenaar van de provincie Friesland gepaaid om alsnog gegevens over deze werklast voor het onderzoek aan te leveren. De man vond dit te veel werk.

‘Als het niet mogelijk is meer dan een globaal beeld te geven, volsta dan met een globaal beeld. Als je aantallen niet precies weet, maak dan een grove inschatting’, poogt de consultant hem over de streep te trekken.

GroenLinks roept PvdA-minister Ronald Plasterk van Binnenlandse Zaken over deze gang van zaken ter verantwoording in de Tweede Kamer. Hij ontkent een vooropgezet plan om de Woo alsnog de grond te boren. ‘Ik heb die mail niet geschreven. Ik heb hem ook niet ontvangen en ik heb er geen opdracht toe gegeven. Het is ook niet mijn perceptie van het doel van het onderzoek. Die blijft voor rekening van de betrokkene.

Ja, dat krijg je ervan als er van alles naar buiten komt’, haalt Plasterk nog even zijn gram.

Deze voormalige Volkskrantcolumnist blijkt als minister bepaald geen hoeder van de openbaarheid. Plasterk zondert de Wob uit van de algemeen geldende dwangsom tegen traag overheidshandelen. Gemeenten hadden alarm geslagen over massaal misbruik. Premiejagers zouden hen bestoken met ingewikkelde verzoeken zodat informatie niet op tijd, dat wil zeggen binnen de zes weken die de wet voorschrijft, te leveren valt en er een dwangsom van maximaal 1.260 euro per overschreden tijdslimiet kan worden geclaimd.

‘Ophef sterk overdreven’

Dat blijkt allemaal reuze mee te vallen. ‘Al die ophef is sterk overdreven’, oordeelt de Groningse hoogleraar Heinrich Winter na onderzoek onder gemeenten. Over twee jaar betaalden 215 gemeenten samen hooguit 400.000 euro aan dwangsommen uit en waren zij 650.000 euro kwijt aan proceskostenvergoedingen door verloren rechtszaken.

Meer kosten moeten gemeenten volgens Winter maken voor het behandelen van de groeiende hoeveelheid informatieverzoeken die zij op hun bord krijgen. De hoogleraar vindt het juist positief dat er vaker een gerechtvaardigd beroep op de Wob wordt gedaan. Het gaat er toch immers om ‘dat informatie openbaar wordt gemaakt’.

De dwangsom is niettemin nog steeds een politiek taboe om openbaarmaking te bespoedigen en blijft daarom ook buiten de Woo. Wie door de overheid aan het lijntje wordt gehouden kan nog wél de rechter vragen om een dwangsom op te leggen.

Het regeerakkoord van een volgend kabinet Rutte dat eind 2017 aantreedt, zonder de PvdA en Plasterk, kondigt een nieuwe poging aan om de Open Overheid alsnog gestalte te geven ‘zonder hoge kosten voor de organisatie en uitvoering’.

De dan kersverse D66-minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren moet dit zien te regelen met wéér twee nieuwe initiatiefnemers: de prominente parlementariërs Bart Snels (GroenLinks) en Steven van Weyenberg (D66). In het voorjaar van 2019, het wetsontwerp is dan al bijna zeven jaar onderweg, komen deze Tweede Kamerleden met een gewijzigd wetsontwerp.

Ditmaal verdwijnt de ‘registerplicht’ en daarmee de onbetaalbaar geachte superdatabank.

Ook de regeringscommissaris van openbaarheid legt het loodje.

Deze stevig opgetuigde waakhond wordt afgeschaald naar een adviescollege. Dit polderende gezelschap moet in deeltijd ‘lastige kwesties bespreekbaar durven te maken, waar mogelijk tegenspraak organiseren, en optreden als gesprekspartner voor bestuursorganen die hun informatiehuishouding en -voorziening willen verbeteren’, zo luidt haar taakomschrijving.

Journalisten, wetenschappers en andere professionals kunnen bij overheidsobstructie het adviescollege nog incidenteel om bemiddeling vragen. Voorzitter wordt Ineke van Gent, oud-kamerlid van GroenLinks en huidig burgemeester van Schiermonnikoog.

Voor hun ‘voorstel van wet tot wijziging van het voorstel van wet’, kortweg novelle geheten, hebben Snels en Van Weyenberg naar eigen zeggen steun gevonden in alle overheidslagen. Vervolgens moeten zij deze novelle nog door de Tweede Kamer zien te loodsen om het hele karwei dan eindelijk in de Senaat te kunnen afmaken. Dat is de mores van ons staatsbestel.

De Raad van State is opnieuw kritisch. Ook al zijn de aanpassingen een behoorlijke verbetering, zij maken tegelijkertijd hét doel van de wet: het openbaren van informatie ‘problematisch complexer’. Om te voorkomen dat de burger door de bomen het bos niet meer ziet, zijn nieuwe aanpassingen noodzakelijk, luidt het advies.

Verder uitgekleed

De Tweede Kamer kleedt de wet vervolgens verder uit. Wat VVD en SGP in 2016 op twee cruciale punten niet voor elkaar kregen, lukt deze partijen in 2021 alsnog.

Bedrijfs- en fabricagegegevens ‘die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld’ worden opnieuw geklassificieerd als geheim, zoals zij dat in de Wob waren.

Een succes voor de aanhoudende lobby van werkgeversorganisatie VNO/NCW. Die beweerde zelfs dat de overheid de deur voor terroristen zou openzetten als zij openbaring van bedrijfsinformatie mogelijk zou maken.

Deze knieval maakt het verdraaid lastig voor burgers om te achterhalen of de overheid in haar omgang met bedrijven wel rekening houdt met hún belangen. Berucht zijn grote concerns als Hoogovens in Wijk aan Zee en varkensslachterij Vion in Boxtel die woon- en leefklimaat jarenlang ongehinderd konden verpesten.

Tweede elementaire ingreep in de Woo is dat ook semipublieke organisaties buiten schot blijven.

Daarmee zwicht de Tweede Kamer voor het zware geschut dat voormalig CDA-politica Yvonne van Rooy in stelling had gebracht tegen het volgens haar reële gevaar dat de Nederlandse ziekenhuizen contacten en contracten met verzekeraars openbaar zouden moeten maken. ‘Als private organisaties met een maatschappelijke taak moeten wij hier niet in worden gezogen. Dit is een glijdende schaal’, betoogde Van Rooy tijdens de al eerder genoemde hoorzitting in de Eerste Kamer. Zij raadde de senaat toen sterk aan om de Woo alleen al om die reden af te schieten.

Dat was in 2021 niet meer nodig. Na negen jaar gesteggel is de Woo zo onttakeld dat daarin weinig meer te ontdekken valt van de cultuurverandering die Mariko Peters tot stand had willen brengen.

‘Ik durf te stellen dat bij weinig wetsvoorstellen zoveel tijd is genomen om de uitvoering te toetsen’, gaf minister Ollongren er een positive draai aan. Veel onheil werd daarmee immers voorkomen.

Ook de Tweede Kamer was volledig overtuigd. Had de PVV niet per ongeluk tegengestemd, dan zou de uitgeklede Woo daar op 26 januari 2021 zelfs met algemene stemmen zijn aangenomen.

Speld in de hooiberg

De Eerste Kamer heeft later dat jaar meer reserves, zo blijkt tijdens een intens debat dat negen uur duurt en vooral gaat over de kloof tussen theorie en praktijk. PvdA-senator Ruud Koole, voorstander van de nieuwe wet, vraagt zich af hoe de informatiezoekende burger nog de speld kan vinden in de hooiberg van documentatie die de overheid baart.

Ton Rombouts ziet er helemaal niets in. ‘Een draak van een wet die voor burgers volstrekt niet meer te begrijpen is’, sluit hij aan bij de kritiek van verschillende wetenschappers en de Raad van State.

Volgens de oud-burgemeester van Den Bosch is het veel beter om de bestaande Wet openbaarheid van bestuur (Wob) wat te moderniseren. ‘Met deze kleine en heldere wet was niet veel mis. Het ging mis bij de hantering van die wet, bij de cultuur en de angst die bestuurders hadden om dingen vrij te geven. Daarom moeten wij investeren in een nieuwe bestuurscultuur en in een goed systeem voor de informatiehuishouding van de overheid.’

Terloops voegde Rombouts nog toe dat appjes en smsjes toch vooral geheim moeten worden.

Daar hebben CDA-minister Hugo de Jonge en RIVM-directeur Jaap van Dissel alvast wat anders op gevonden. Zij appen in functie ook via hun privételefoon en ontwijken daarmee openbaarheid, zo bracht dagblad NRC laatst aan het licht.

Premier Rutte pakt het nog wat rigoureuzer aan. SP-er Ronald van Raak had tijdens het laatste Woo-debat in de Tweede Kamer nog eens fijntjes gewezen op het verdwenen smsje van Unilever-topman Paul Polman aan de minister-president. Met daarin de mededeling dat het bedrijf toch naar London vertrekt. Afschaffing van de dividendbelasting, die Rutte tijdens de kabinetsformatie had doorgedrukt, vooral om Unilever te paaien zijn hoofdkantoor in Nederland te houden, was daarmee van de baan.

‘Ik heb het gewist’

Van Raak: ‘Toen ik dat smsje opvroeg, zei de minister-president: dat hoef ik niet te geven. Toen zei de Raad van State: maar dat moet de minister-president wel geven. Toen zei de minister-president: ja, maar ik heb het gewist.’

‘Kan ik nou straks met de Woo in hand als gewoon burger de smsjes van de minister-president opvragen? ‘ wil Van Raak van minister Ollongren weten.

‘Bij mijn weten kan onder de Woo, net als nu onder de Wob, dat soort berichten inderdaad worden opgevraagd, ja’, luidt het omslachtige antwoord.

Ruud Koole uit later in de senaat zijn vrees ‘dat overheidsmedewerkers in hun handelen zo weinig mogelijk sporen proberen na te laten, zodat transparantie later vooral leegte zal laten zien’.

Rutte-doctrine

Dit verschijnsel is sinds 2019 de Rutte-doctrine gaan heten. Die term dook op in een ambtelijk smsje aan de premier waarin hem wordt gemeld dat vanwege zijn doctrine bepaalde stukken over het kindertoeslagenschandaal die het kamerlid Pieter Omtzigt ‘maar blijft vragen’, niet openbaar gemaakt kunnen worden.

Tijdens zijn openbare verhoor door de parlementaire commissie die dit schandaal onderzocht, verklaart Rutte dat het hem specifiek gaat om de bescherming van ‘interne stukken die rondgaan in de voorbereiding op besluiten’.

Berucht memo

Een van de stukken die Omtzigt opeist is het beruchte memo van juriste Sandra Palmen-Schlangen. Daarin geeft zij in 2017 de ambtelijke top van de Belastingdienst het dringende advies om onmiddellijk op te houden met het bruusk stopzetten van honderden toeslagen omdat dit van geen kanten deugt.

Het memo raakt verstrikt in de krochten van de Belastingdienst. Ook staatssecretaris Snel kent het bestaan ervan niet als hij in de loop van 2019 een beslissing moet nemen over een Wob-verzoek van RTL Nieuws. Dat had alle aan hem verstrekte memo’s, nota’s en adviezen over het toeslagenschandaal opgevraagd.

Omtzigt krijgt eind 2020 een document waarin Palmens kritiek en advies ontbreken. Het kabinet bestempelt deze informatie tot ‘een persoonlijke beleidsopvatting’ die ‘conform bestaand beleid’ niet openbaar wordt.

Wat het kamerlid te zien krijgt zijn witte vlakken. ‘Dat valt minder op dan zwart maken. Ze geven zelf toe dat ze dit erom doen’, schampert Omtzigt tegen Rutte tijdens een historisch geworden kamerdebat over het toeslagenschandaal.

Zie hieronder het uitgeklede document:

• 

Tijdens haar verhoor door de parlementaire commissie leest Palmen haar vernietigende advies desgevraagd zélf in het openbaar voor. Vervolgens krijgt de Tweede Kamer het memo alsnog compleet toegestuurd:

• 

Naar aanleiding van dit incident lanceert het CDA een voorstel om bestuurders wettelijk te verplichten ambtelijke adviezen openbaar te maken als daarom wordt gevraagd, zonder daarbij de naam van deze ambtenaren te noemen.

Dit betreft adviezen over ‘alle besluiten die verband houden met hun publieke taak zowel in de voorbereiding, bepaling, uitvoering als de evaluatie van beleid’.

Deze verplichting geldt concreet voor ‘een minister, een commissaris van de koning, gedeputeerde staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder’ (staatssecretarissen worden niet genoemd).

Als burger heb je met deze wettekst een steviger handvat om aan de weet te komen hoe een besluit intern bij de overheid tot stand komt. Het amendement krijgt overweldigende politieke steun in de Kamer.

Daarmee maakt de Woo op een brisant punt wél een stap vooruit ten opzichte van de Wob.

Minister Ollongren tempert echter direct al de feestvreugde over dit Omtzigt-effect. Openbaarmaking van ambtelijke adviezen kan namelijk strijdig zijn met andere belangen die volgens de Woo moeten worden beschermd. Op grond daarvan kunnen of zelfs moeten verzoeken tot vrijgave van informatie worden geweigerd.

Ollongren schudt de voorbeelden uit haar mouw: een ambtenaar kan persoonlijk worden beschadigd door openbaarmaking; het goed functioneren van de staat of een gemeentebestuur kan in het geding komen, belangen van andere betrokkenen (‘derden’) kunnen worden geschaad.

De minister had dan ook graag gezien dat het CDA een ontsnappingsclausule in zijn amendement had opgenomen. Maar zij maakt er geen halszaak van. De veiligheidsklep zit immers toch wel in de Woo. Zoals jurist Eric Daalder al zei: belangen moeten altijd tegen elkaar worden afgewogen. Dat was in de oude Wob ook al zo.

Pikant hierbij is dat de overheid zichzelf in de Woo wél ruimte geeft geheime informatie toch openbaar te maken als ‘een zwaarwegend algemeen belang’ daartoe noopt. Hieronder vallen de openbare veiligheid, volksgezondheid, het milieu of de democratische rechtsorde, zo legt artikel 3.4 uit.

Europees verdrag

Via deze achterdeur is het volgens emeritus hoogleraar mediarecht Wouter Hins mogelijk een beroep te doen op het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens dat in Nederland rechtskracht heeft. Daarmee valt informatie boven tafel te krijgen die in strijd met dit verdrag per definitie geheim wordt gehouden zodra de staatsveiligheid, de rechterlijke macht of de eenheid van de kroon in het geding zijn. Eerder in dit artikel is daar al op gewezen.

Geheimhouding doorbreken

Je kunt er volgens Hins op wachten dat journalisten of actiegroepen beroepszaken gaan aanspannen bij de bestuursrechter om absolute geheimhouding te doorbreken. De basis daarvoor vormen verschillende uitspraken waarin het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bepaalde dat overheden informatie niet hadden mogen weigeren.

Zo moest de Hongaarse overheid processtukken van een procedure bij de hoogste rechter openbaar maken.

En in Engeland werden na hevige discussie brieven van prins Charles aan allerlei ministers openbaar. Charles bemoeit zich daarin met tal van staatszaken die hem beroeren, zoals gezond voedsel op scholen en de inzet van helikopters door het Britse leger in de Irakoorlog.

Deze internationale complicatie wordt door de Eerste Kamer wel aangehoord, maar speelt ook daar geen enkele rol in de besluitvorming over de Woo.

Samen met SGP en ChristenUnie probeert Rombouts nog om de nieuwe wet uit te rangeren door per motie op een versnelde evaluatie van de oude Wob aan te sturen. Deze poging is kansloos.

Vreemd toch dat juist deze drie senaatsfracties zich afkeren van de Woo. Hun partijgenoten in de Tweede Kamer hadden de Open Overheid immers met verve onschadelijk helpen maken, waardoor tegenstemmen geen zin meer heeft.

De VVD die met de SGP het hardst tekeer ging tegen de Woo telt haar zegeningen en stemt wél voor. Deze wet kan immers geen potten meer breken.

Gaat het toch nog wat worden met de openbaarheid van bestuur?

De eerste grote opgave is dat informatie die de overheid openbaar zou moeten maken (‘indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is’, beschouwt de wet dit slechts als een ‘inspanningsverplichting’) ), ook eenvoudig is op te duiken in de archieven.

Het Platform open overheidsinformatie (Plooi) moet dat mogelijk maken maar is nog in opbouw.

Archieven niet op orde

Essentieel voor een betere informatievoorziening is dat de overheid haar archivering op orde heeft. Daar mankeert het nogal eens aan, zo blijkt tijdens allerlei Wob-procedures. Vooral het beheersen van de enorme digitale informatiestroom is een opgave van formaat. Dat geldt met name voor tekstberichten, zoals smsjes, chats en appjes.

Iedere ambtenaar en bestuurder beoordeelt zelf welke berichten belangrijk (‘relevant’) genoeg zijn om te worden bewaard en slaat ze vervolgens ook zelf op, tenzij een ander dat al heeft gedaan, zo luidt het voorschrift.

De Nokia van Rutte

Wat is relevant? Tekstberichten ‘die van belang zijn voor de bestuurlijke besluitvorming’, zegt de ‘handreiking voor rijksorganisaties’. Die instructie volgde Rutte naar eigen zeggen bij het dagelijks wissen van smsjes op zijn oude Nokia. Aangezien de minister-president daarbij opvallend weinig tekstberichten laat bewaren, kreeg hij het aan de stok met de Tweede Kamer die hem verwijt van alles onder de pet te blijven houden, ondanks beloftes voor meer openheid.

Om van dit sms-gelazer af te voorkomen kijken naaste adviseurs ongetwijfeld al met Rutte mee bij diens selectie van tekstberichten. Ook gaan inspecteurs zijn ministerie van Algemene Zaken doorlichten op de kwaliteit van archivering. Dat kan geen kwaad.

Want het is een veeg teken dat zo’n smsje over de Amsterdamse coronaprotesten van burgemeester Halsema aan de premier wél bij de gemeente maar niet op Ruttes ministerie is terug te vinden.

Daags na het Kamerdebat roepen de staatssecretarissen van digitalisering en archivering in koor dat er in de informatiehuishouding overal nog veel te verbeteren valt

‘Ik heb niet het idee dat het op andere plekken heel veel beter georganiseerd is dan bij het kabinet’, wijst Alexandra van Huffelen naar de matige stand in het land. Als D66-staatssecretaris in het kabinet Rutte III hield zij het memo Palmen onder de pet en nu in Rutte IV gaat zij over digitalisering. Hoofdpijndossiers.

Hoe hangt de vlag erbij in de gemeenten die via hun koepelorganisatie VNG zo hard tegen de Woo hebben gestreden?

De VNG produceert in 2020 een ‘handreiking archivering’, maar die rept niet van toezicht en controle op functionarissen die ieder voor zich beslissen wat zij bewaren en weggooien. Vooral bij kleinere gemeenten die vaak kampen met een fiks tekort en verloop aan personeel valt te vrezen dat steeds meer wezenlijke informatie verloren gaat.

Daar komt bij dat gemeenten, maar ook provincies en waterschappen, niet worden aangesloten op het informatiesysteem Plooi dat alleen verplicht is voor rijksinstanties. Zij hebben en krijgen daar geen geld voor en moeten dus hun eigen informatiesystemen beter zien te ontsluiten voor de burger. Praktisch gaat het er dan om dat gemeentelijke documenten die verplicht openbaar moeten zijn, vrij eenvoudig op internet te vinden zijn door zoekmachines als google.

Welke informatie moet de overheid nu wettelijk verplicht openbaar maken?

Dat werd in de Woo uitvoerig opgesomd:

• 

Maar inmiddels niet meer:

• 

Hoe komt dat?

De overheid is thans niet bij machte om haar wettelijke plicht tot openbaarmaking te vervullen. Die wordt daarom in stapjes ingevoerd, zo hebben parlement en regering bepaald. Bij het Woo-loket van de landsadvocaat verwachten ze dat daar vanaf 1 januari 2023 mee wordt begonnen, ‘waarna dat in de jaren daarna verder wordt uitgebreid’. De Woo blijft dus voorlopig een gemankeerde wet.

Openbaarheid op verzoek

Maar dan is er altijd nog de ‘openbaarmaking op verzoek’. Informatie die de overheid zelf niet publiek maakt, kan door wie dan ook bij haar worden opgevraagd. Het aloude ‘Wobben’, vernoemd naar de voorbije wet, gaat sinds 1 mei onder de Woo gewoon door.

Dit levert al op 19 mei een aansprekend resultaat op. De Raad van State honoreert in sneltreinvaart ‘een concreet verzoek’ tot publicatie van zijn kritische advies over een initiatiefwet van (voormalig) D66-kamerlid Pia Dijkstra om hulp bij zelfdoding van 75-plussers die het leven zat zijn, te legitimeren.

Dit advies ligt er al sinds december 2020, maar werd door D66 onder de pet gehouden. Opmerkelijk voor een partij die haar schouders zette onder de Wet open overheid. Juist op grond van deze wet mag de Raad van State inmiddels zijn adviezen meteen zelf openbaar maken.

Voorheen moest dit Hoge College van Staat daarmee wachten tot de wetgever (regering of parlement) er iets van vond. Zolang die niets van zich liet horen, bleef het advies over zo’n wet geheim. Een publieksonvriendelijk ritueel uit de behoudzuchtige Haagse school dat D66 nog even benutte voor het parkeren van Dijkstra’s voltooid leven-wet.

Gezien de fundamentele kritiek van de Raad van State op de wet (beschermt ouderen bij euthanasie onvoldoende tegen onvrijwillige en overhaaste beslissingen en tegen misbruik) is een parlementaire meerderheid bepaald onzeker.

Dus blijft D66 een pas op de plaats maken, getuige haar recente verklaring dat ‘wij nu de tijd nemen om het advies van de Raad van State uitgebreid en zorgvuldig te bestuderen’.

Dat inmiddels bijna 18 maanden studietijd is verstreken, vertelt kamerlid Paul van Meenen, opvolger van Pia Dijkstra als woordvoerder voltooid leven, er op de D66-site niet bij.

Lang gestudeerd werd er ook al op het eerste (negatieve) Raad van State-advies over de Wet open overheid. Dat lag in november 2012 op tafel maar werd pas in maart 2014 openbaar. Toen legde GroenLinks samen met D66 de Woo aan de Tweede Kamer voor.

U vraagt en wij draaien?

Dat de Raad van State in de eerste Woo-maand demonstratief op één dag zes oude adviezen aan de vergetelheid ontrukt, wekt al snel de indruk dat het bij de Open Overheid nu een kwestie is van u vraagt en wij draaien. Dat zou een ernstig misverstand zijn. Die wetsadviezen vallen namelijk onder de categorie appeltje-eitje.

Hoofdpijn breekt uit zodra het bestuursorgaan in kwestie niet van plan is over de brug te komen. Dat speelt vooral als er het nodige te verbergen valt: uitglijers, taakverwaarlozing, falend beleid, handjeklap, wetsovertredingen. Openbaarmaking zorgt dan voor ophef die een wethouder, minister of ambtenaar in problemen kunnen brengen zoniet de kop kunnen kosten.

Om moeilijkheden te ontlopen worden teksten weggelakt, blijken essentiële notities, emails en appjes onvindbaar of treedt geheugenverlies op.

De uitgeklede informatie die er dan doorgaans met grote vertraging uitrolt (beslistermijnen blijven ook in de Woo zeer rekbaar) verbergt de meestal onthutsende waarheid. Burgers, journalisten en zelfs volksvertegenwoordigers moeten dan naar de rechter om die alsnog boven water te krijgen.

Oeverloos procederen

Zo’n juridisch traject loopt via de rechtbank naar de Raad van State en dan ben je in dit overbelaste land zo een paar jaar verder. Fnuikend voor wie zit te springen om essentiële informatie. Dat wordt oeverloos procederen uit eigen zak tegen een trainerende overheid die zich op kosten van belastingbetaler verstopt achter juristen.

Zo ging het onder de betrekkelijk overzichtelijke oude Wet openbaarheid van bestuur (zes pagina’s tekst). En dat gaat onverminderd door met de Wet open overheid die 24 pagina’s vol ondoorgrondelijk taalgebruik omvat. Als initiatiefnemer van deze wet zwom de Tweede Kamer ook diep in de fuik van nodeloos ingewikkelde juristerij.

Kenmerkend hiervoor is de volgende passage:

• 

Onder 5b wordt gepoogd mee te delen dat alle stukken die betrekking hebben op Prinsjesdag pas na de Troonrede openbaar worden. Dit is gebakken lucht. De Woo die pretendeert een brug te slaan tussen overheid en samenleving, staat er vol mee.

Buiten schot

Evenmin konden onze parlementariërs de verleiding weerstaan om zichzelf ook nog even buiten schot te plaatsen. Alle informatie die door ambtenaren aan individuele kamerleden wordt verstrekt is per definitie niet openbaar, zo werd op initiatief van Gert-Jan Segers aan de wet toegevoegd.

Oekaze-Kok

Dit tekent de nog altijd moeizame verhoudingen tussen kabinet, parlement en ambtenaren. Die werden in 2006 op scherp gezet door de zogeheten Oekaze-Kok. De toenmalige PvdA-premier bepaalde toen dat een ambtenaar ‘slechts op aanwijzing van een minister contact kan opnemen met een kamerlid’.

Wie openbaarheid via de rechter wil afdwingen moet zeer gemotiveerd en volhardend zijn.

De bekende stikstofbestrijders van Mobilisation for the Environment (MOB) zijn uit dat hout gesneden. Vier rechtszaken zijn nodig om de minister van Landbouw ertoe te dwingen de adressen van duizenden veehouderijen vrij te geven. Die hadden ten onrechte mogen uitbreiden zonder natuurvergunning terwijl zij die mogelijk wel moesten hebben vanwege hun stikstofuitstoot.

Om illegale uitbreidingen alsnog te kunnen aanvechten, eist MOB de locatiegegevens van deze veehouderijen op. Volgens de minister, met de boerenbond LTO in het kielzog, zou dat de privacy van de betrokken boeren aantasten. Maar volgens de Raad van State is privacy geen reden om milieu-informatie te weigeren.

Als de minister vervolgens niet de adressen maar de coördinaten van de veehouderijen vrijgeeft, stapt MOB opnieuw naar de rechter en krijgt begin 2022 in hoogste instantie opnieuw gelijk.

Hoe naar een cultuuromslag?

Zulk traineren van openbaarheid duidt er niet op dat de overheid al serieus werkt aan een cultuuromslag. Dat vergt eerstens een grondhouding om informatie te geven in plaats van tegen te houden. Daar heb je geen juristen voor nodig maar publieksgerichte voorlichters die vanuit hun vakkennis mensen wegwijs maken in het informatiedoolhof. Ambtenaren ook die, als het lastig wordt, hun bestuurders niet met alle macht uit de wind proberen te houden, maar ertoe bewegen om open kaart te spelen in plaats van daar later door de rechter toe te worden gedwongen.

Hoogste tijd dat de vierde macht niet meer als handrem maar als breekijzer voor openbaarheid fungeert. Dat is hard nodig. Want een overheid die pretendeert open te zijn moet gas geven.

.