Voor een individuele burger is het vrijwel onmogelijk geworden om in de rechtszaal nog een vuist te kunnen ballen tegen aantasting van Europees beschermde natuurgebieden. In Brabant zijn dat er 21.

Deze ‘doodlopende weg’ signaleert de Brabantse advocaat Franca Damen in een van haar blogs over de stand van zaken in het natuurbeschermingsrecht waarin zij is gespecialiseerd.

Aanleiding voor haar alarmerende column waren opeenvolgende uitspraken waarmee de Raad van State twee burgers die op slechts 500 meter wonen van een beschermd Natura 2000-gebied zonder pardon juridisch afserveerde.

Hoe onwrikbaar moet je betrokkenheid met bedreigde planten en dieren dan wel niet zijn om als individuele belanghebbende een dubieuze natuurvergunning met kans op succes aan te mogen vechten?

Dat is inmiddels toch toch wel de hamvraag.

Dat bij een bezwaarmaker beschermde vogels in zijn achtertuin neerstrijken, vonden de rechters niet van invloed op de kwaliteit van diens woon- en leefomgeving.

Omdat dit de enige appellant was, ging de hele rechtszaak als een nachtkaars uit en werd de natuurvergunning voor de betrokken boer automatisch onherroepelijk. Diens veehouderij mag daarmee verder uitbreiden en beschermd natuurgebied met meer stikstof belasten dan de Europese natuurbeschermingsregels toestaan. De rechter kan daar dan niet eigenhandig een stokje voor steken, ook al deugt zo’n vergunning niet.

Onaantastbare vergunningen

Zo worden dubieuze vergunningen juridisch onaantastbaar en blijven dat tot in lengte der dagen. Vernietiging achteraf is doorgaans alleen mogelijk via een zware procedure die de Koning met zijn handtekening moet bezegelen. Maar dit paardenmiddel wordt zelden of nooit gebruikt.

Toenmalig minister van ruimtelijke ordening Jan Pronk trok dit 20 jaar geleden uit de kast voor een landhuis in Valkenswaard dat in strijd met de wet was vergund. Deze geruchtmakende zaak leidde tot afbraak van het vrijwel afgebouwde pand, op kosten van de gemeente. Dat was eens meer niet meer.

Wat Franca Damen in haar blog aanstipt is een ontwikkeling die zich aftekent sinds het onbeperkte recht voor een ieder om beslissingen van de overheid bij de rechter aan te vechten, is afgeschaft. De rechtsgang werd in 2005 beperkt tot een burger of instantie die daar belang bij heeft. En daar bleef het niet bij. In 2013 werd wettelijk bepaald dat het persoonlijk belang juridisch niet meer meetelt als dat samenvalt met het algemeen belang.

Deze blokkade wordt in overheidsjargon aangeduid als het relativiteitsbeginsel. Bedoeld om notoire bezwaarmakers die zand in de overheidsmachine strooien, de pas naar de rechter af te snijden. Daardoor zou aanzienlijke tijdwinst ontstaan om plannen uitgevoerd te krijgen, zo werd de Tweede Kamer destijds voorgespiegeld.

Het blijkt een illusie. De achterstanden in de rechtspraak zijn groter dan ooit en projecten blijven stagneren. De overheid verdrinkt in haar eigen overvloed aan regels, maar blijft bezwaarmakende burgers als oorzaak van vertragingen aanwijzen.

De burger als querulant

Dezer dagen gebeurt dat weer bij de wooncrisis die is ontstaan omdat er jarenlang te weinig betaalbare huizen worden gebouwd. Minister Hugo de Jonge van volkshuisvesting schetste in het NOS Journaal een karikatuur van de egoïstische huiseigenaar die maar kan blijven procederen tegen de zo noodzakelijke bouw van een complex sociale huurwoningen dat hem zijn vrije uitzicht ontneemt.

Zulke figuren moeten volgens De Jonge nog maar één keer naar de rechter kunnen.

Dat heeft de minister inmiddels geregeld in de wet Regie Volkshuisvesting die in het verse coalitieakkoord van PVV, VVD, NSC en BBB wordt omarmd en daarmee op een ruime meerderheid in de Tweede Kamer kan rekenen.

Dat de Raad van State zelf niet schroomt om burgers die opkomen voor het natuurbelang op een zijspoor te zetten, manifesteert zich ondertussen nadrukkelijk in Brabant.

De Efteling

Nota bene op de geboortedag van de rechtse regeringscoalitie die hamert op herstel van vertrouwen tussen burgers en overheid, maakt de hoogste bestuursrechter korte metten met zeven omwonenden van de Efteling. Zij stellen zich teweer tegen de onstuitbare groei van het Kaatsheuvelse attractiepark en tegen de hardnekkige weigering van het provinciebestuur om daartegen op te treden.

De rechtbank Oost-Brabant had de provincie in maar liefst twee uitspraken gemaand om de Efteling te houden aan zijn natuurvergunning van 2016. Die bindt het attractiepark aan een limiet van vijf miljoen bezoekers per jaar en aan de daarmee samenhangende maximale stikstofbelasting van de nabijgelegen Loonse en Drunense Duinen. Dit Natura 2000-gebied kampt met een overmaat aan stikstof.

De inkt van deze vergunning was amper droog toen de Efteling al meer dan vijf miljoen mensen ontving. En dat pikten de zeven Kaatsheuvelaren niet. Zij hebben vooral genoeg van de verkeersoverlast die de Efteling veroorzaakt en eisen dat de provincie handhavend optreedt, oftewel ingrijpt.

Onbestraft

Maar dat gaat niet gebeuren. Vingen provinciebestuur en de Efteling nog bot bij de rechtbank, bij de Raad van State hebben zij wel succes om deze mensen buitenspel te zetten, zodat het attractiepark onbestraft blijft. De hoogste bestuursrechter put zich uit om aan te tonen dat de rechtbank deze mensen juridisch ten onrechte serieus heeft genomen.

Sleutelfiguur in deze uitspraak is een burger die woont op 1500 meter van de Efteling, aan een parallelweg langs de Midden-Brabantweg, het verkeersriool naar het attractiepark dat de Loonse en Drunense Duinen doorsnijdt. Omdat deze parallelweg mogelijk drukker wordt met sluipverkeer naar het uitdijende attractiepark, heeft deze bewoner volgens de rechtbank belang bij handhaving van de bezoekerslimiet.

Maar volgens de Raad van State ontbreekt dat belang omdat de groei van het sluipverkeer niet deskundologisch is onderbouwd. Aangezien het geluid van de Efteling ter plekke wordt overstemd door het verkeerslawaai op de N261, kan deze bewoner daar op 1,5 kilometer afstand geen last van enige betekenis van hebben. Einde oefening.

Door het wegvallen van juist deze appellant kunnen de andere zes niet langer meer met diens beroep meeliften. Ook deze mensen worden nu afgeserveerd omdat zij volgens de Raad van State te ver van de Loonse en Drunense Duinen af wonen. Daarmee zakt deze beroepszaak als een kaartenhuis in elkaar.

Rechtbank afgeserveerd

De Raad van State serveert hiermee ook de rechtbank Oost-Brabant af. Die had zich namelijk diepgaand over deze handhavingskwestie gebogen en daarbij de laksheid van het provinciebestuur jegens De Efteling stevig bekritiseerd:

‘Iedereen moet zich houden aan de wet, ook de Efteling. De omvang van de stikstofdepositie van de Efteling op de Loonse en Drunense Duinen is zo groot dat dit geen overtreding is die het provinciebestuur door de vingers kan zien, zeker niet nu die drie opeenvolgende jaren heeft plaatsgevonden’.

Daar zit geen woord Spaans bij.

De rechtbank voorziet dat de Efteling niet van plan is om zich te beperken tot toelating van vijf miljoen bezoekers per jaar. Omdat het provinciebestuur al bij herhaling had geweigerd om op te treden, spelen voorzitter Maarten Verhoeven en zijn twee mederechters met de gedachte dan zelf maar een handhavingsbesluit te nemen, ‘ook al is de Raad van State daar geen voorstander van’.

Verhoeven had namelijk in 2017 een dwangsom opgelegd aan een horecazaak in Boxmeer en was daarvoor teruggefloten. Want een rechter behoort niet op de stoel vaneen bestuursorgaan te gaan zitten, vinden ze in Den Haag. De Bossche rechters pakken bij de Efteling niet door, maar zeggen de provincie wel de wacht aan.

Vrij spel voor de Efteling

Van handhaving tegen het attractiepark is na het ingrijpen van de Raad van State totaal geen sprake meer. ln het provinciehuis ligt een nieuwe vergunning klaar die een doorgroei van de Efteling naar 6,33 miljoen bezoekers mogelijk maakt. Maar dat kan volgens de Brabantse stikstofregels alleen als het recreatiebedrijf hard weet te maken dat de Loonse en Drunense Duinen niet zwaarder worden belast. De Efteling moet daarvoor stikstofreducerende maatregelen binnen het park nemen om de verkeersgroei te neutraliseren.

Mocht de doorgroeivergunning er komen dan is het zeer de vraag of die nog bij de rechter zal worden aangevochten. De georganiseerde natuurstrijders stuiten weliswaar niet op het relativiteitsbeginsel, maar hebben zich tot dusver niet gemeld aan het Efteling-front.

Zaak tegen megaslachter Vion

Wél ging de Brabantse Milieufederatie in beroep tegen de natuurvergunning die megaslachter Vion in Boxtel kreeg voor een vleesverwerkingshal. Maar zij haakte af nadat de rechtbank Oost-Brabant de vergunning overbodig verklaarde omdat de natuur in de Kampina door deze uitbreiding niet zwaarder met stikstof zou worden belast.

De ene Boxtelse burger die het in 2019 ook had opgenomen voor het belang van dit fameuze natuurgebied zette wel door. Aangezien de rechtbank haar niet had afgeserveerd, waagde zij nog een poging bij de Raad van State.

Tevergeefs zo bleek op 15 mei 2024. De dag dat de hoogste bestuursrechter het hoger beroep tegen De Efteling terzijde schoof, legde ook deze burger het loodje aan de Haagse Kneuterdijk.

Op 170 meter van megaslachterij bewoont zij een huurappartement in het voormalige klooster Stapelen dat twee kilometer van de Kampina af staat. Dichterbij dit natuurgebied kun je als sociale huurder in Boxtel niet wonen.

‘De Kampina is mijn achtertuin waar ik vaak naar toe fiets om daar te gaan wandelen’, tracht deze bewoner ter zitting de Raad van State alsnog te overtuigen van haar persoonlijk belang bij de bescherming van dit natuurgebied.

Dit belang staat juridisch wél buiten kijf voor de kapitaalkrachtige eigenaren van het ene na het andere landhuis dat tegenwoordig aan de rand van de Kampina mag worden gebouwd, zo is ter zitting aangevoerd. Aan deze rechtsongelijkheid wijdt de hoogste bestuursrechter in zijn uitspraak geen woord.

Geen afweging

Het zogeheten relativiteitsbeginsel waarop deze Boxtelse burger is afgerekend, wordt in de rechtszaal ook nimmer afgewogen tegen andere rechtsbeginselen zoals evenredigheid (de nadelen van een besluit in verhouding tot de voordelen) en proportionaliteit (de mate van inbreuk op het individueel belang).

Dat blijkt ook uit andere uitspraken waarmee burgers die opkomen voor de natuur het bos in worden gestuurd. Je kunt het schudden als je niet tenminste op 500 meter woont bij, en niet ook nog eens vrij uitzicht hebt op een Natura 2000 gebied. Volgens de Raad van State heeft de wetgever – regering en parlement – het zo bedoeld.

Samenspannen tegen de burger

Gemeenten en provincies spannen gretig samen om via het relativiteitsbeginsel burgers de pas af te snijden en daarmee te verijdelen dat vergunningen sneuvelen. Veelal vormt de overheid daarbij één front met bedrijven en instanties waaraan zij vergunning heeft verleend.

Soms nemen de autoriteiten daarbij een loopje met de feiten. Zoals in Gelderland waar het provinciebestuur zich tracht te ontdoen van vier inwoners in een Lochems dorp. De Raad van State stelt echter ter zitting vast dat zij binnen de juridisch geijkte afstand vanuit huis vrij zicht hebben op beschermde natuur langs de IJssel. Deze mensen schieten daar weinig mee op: hun bezwaren tegen het windmolenpark IJsselwind worden verworpen.

Makkie in Boxtel

Maar in Boxtel is het een makkie voor de Omgevingsdienst Brabant Noord, namens de provincie, en Vion om die ene burger juridisch uit de weg te ruimen. Met als gevolg dat de varkensslachterij ongehinderd verder draait op de vergunning uit 2015 die de natuur onvoldoende beschermt, zoals de Raad van State uitvoerig is voorgehouden.

Want de stikstof die in de vorm van ammoniak vrijkomt rond de slachterij waar jaarlijks 5,6 miljoen varkens worden afgeleverd, gaat vrijelijk de atmosfeer in, mede omdat de zuiveringsapparatuur van Vion het laat afweten. Het laatst gemeten rendement van deze biologische wasser bedroeg min 25 procent.

Vion belast de Kampina daarmee feitelijk zwaarder dan is toegestaan. Daar bovenop komt dan nog de stikstof door het extra verkeer dat de vleeshal met zich meebrengt. Volgens bezwaarmaker overtreedt Vion daardoor de Europese natuurbeschermingsregels.

Opmerkelijke uitsmijter

De rechtbank Oost-Brabant ging daar niet in mee, maar kwam in zijn uitspraak nog wel met een opmerkelijke uitsmijter. De elektrische trekkers die Vion heeft aangeschaft voor het rangeren van koeltrailers op eigen terrein, móéten worden gebruikt. Anders zal de stikstofbelasting van het bedrijf op de Kampina toenemen.

‘Dan handelt Vion zonder de benodigde natuurvergunning en is zij in overtreding’.

Daar dient de bewoner van Stapelen dan zelf maar op toe te zien. Volgens de rechtbank ‘is eenvoudig te controleren’ of die elektrische trekkers al dan niet worden gebruikt.

Mocht Vion in overtreding zijn, dan zou het provinciebestuur daar werk van moeten maken. Terwijl dat eerder niets ondernam toen Vion de vleesverwerkingshal alvast ging bouwen zonder natuurvergunning.

Overheid is zelf nalatig

Om Vion dan wel aan te pakken voor die elektrische trekkers heeft iets lachwekkends, aangezien het gebruik van die apparaten niet wordt voorgeschreven. De overheid hier is dus zelf nalatig.

Vreemd in deze zaak is vooral dat wie woont onder de rook van een bedrijf dat ook een kwetsbaar natuurgebied vervuilt, niet voor bescherming van die natuur mag opkomen.

Dat lijkt toch een regelrechte inbreuk op het publieke recht van toegang tot de rechter zoals is geregeld in het internationale Verdrag van Aarhus (artikel 9). Dit verdrag uit 1998 verstevigt de positie van burgers in milieukwesties, is van kracht in de hele Europese Unie en ook door Nederland geratificeerd.

Opmerkelijk is dat het relativiteitsbeginsel, verankerd in de Algemene Wet Bestuursrecht, nooit is getoetst aan dat artikel 9 van Aarhus. De Raad van State zou het Europees Hof van Justitie hierover om een uitspraak kunnen vragen, zoals bij tijd en wijle gebeurt met nationale rechtsregels, maar doet dat niet.

‘Rechter blijft toegankelijk’

De hoogste bestuursrechter concludeert namelijk zelf al dat het recht op toegang tot de rechter door het relativiteitsbeginsel weliswaar wordt beperkt maar ‘niet in zijn kern wordt aangetast’. Het doel om de bestuursrechtspraak hiermee slagvaardiger te maken is ‘rechtmatig’, oordeelt de Raad van State in een overzichtsuitspraak over het relativiteitsbeginsel.

Dit document uit 2020 is de maatstaf voor zijn beoordelingen van dit beginsel. Dit gebeurt zo’n 50 keer per jaar. De enkeling die het Verdrag van Aarhus daartegen opwerpt, krijgt nul op het rekest.

Stikstof kent geen grenzen

Deze opstelling wringt vooral in rechtszaken tegen vergunningen voor de uitstoot van stikstof, een heet hangijzer in Brabant waar het stikt van de intensieve veehouderijen. Stikstof verspreidt zich over veel grotere afstanden dan de honderden meters waarop de Raad van State burgers als belanghebbende de maat neemt.

Een grote veehouderij is tot op 25 kilometer van beschermde natuur nog een bron van aantasting, en een klein boerenbedrijf bestrijkt al gauw vier kilometer. Dit blijkt uit berekeningen die worden uitgevoerd met Aerius. Deze stikstofcalculator is het rijksgeschrift voor natuurvergunningen.

In stikstofkwesties wordt dus met twee maten gemeten. Schrijnend voor een burger die opkomt voor de natuur en rechtsstatelijk niet in orde.